Az alkotmányosság helyreállítása és az alkotmányos rendszer megerősítése nagyszabású társadalmi és politikai feladat. Miközben a gyakorlati kérdések (kit, hogy lehet elmozdítani, mihez milyen többség kell, stb.) sürgetők lehetnek, átfogó és világos gondolkodási keret nélkül az ezekre adott válaszok könnyen esetlegesek, ellentmondásosak vagy rövidlátók maradhatnak. Ez az írás az ELTE Alkotmányjogi Tanszék oktatóinak esszésorozatát nyitja meg. Az esszésorozat célja, hogy áthatóvá és megvitathatóvá tegye ezt a gondolkodási keretet. Csak így dönthető el felelősen, hogy egyáltalán milyen kérdéseket érdemes feltenni, milyen szempontokat kell mérlegelni, és hogyan függnek össze egymással az egyes döntések. Szeretnénk megmutatni, hogy az alkotmányosság nem csupán közjogi technika, és nem is csak alkotmányjogi kérdés. Nem elég jó jogszabályszövegeket írni vagy jó intézményi megoldásokat kitalálni. Számít a demokratikus nyilvánosság, a társadalmi részvétel, a bizalom, és az is, hogy az emberek mennyire érzik a sajátjuknak az alkotmányos rendet. Az alkotmányosság csak ezekkel együtt válhat tartóssá. Közös alapunk az európai alkotmányos hagyomány, a jogállamiság és a plurális demokrácia tisztelete. Fontosnak tartjuk ugyanakkor azt is, hogy e közös alapok mellett helye van a szakmai vitának. Az írások ezért közös értékekből indulnak ki, de eltérő, akár egymással versengő álláspontokat is megjeleníthetnek.

Az alkotmányosság helyreállítása körül az elmúlt hetekben kialakult vita elsősorban jogi kérdések köré sűrűsödik: Elmozdíthatók-e a NER által választott alkotmányos tisztségviselők, például a Kúria vagy az Alkotmánybíróság elnöke? Lehet-e gyorsan, egypárti kétharmaddal Alaptörvényt módosítani? Mire terjedhet ki egy ilyen módosítás? Kell-e új alkotmány, és ha igen, mikor és milyen eljárásban kell megalkotni? De ha csak ezek körül forog a gondolkodás, könnyen úgy tűnhet, mintha a fő kérdés pusztán az lenne, milyen közjogi lépésekre van szükség, és milyenekre van jogi lehetőség kétharmados parlamenti többség birtokában.

Ez az írás amellett érvel, hogy még ha a közjogi rendszer strukturális problémái látszanak is a legélesebben, az alkotmányos helyreállítás nem pusztán alkotmányjogi kérdés. Nemcsak arra a kérdésre kell választ adni, hogy milyen közjogi lépések tehetők meg kétharmados támogatással, vagyis mire elég jogilag a TISZA többsége. Nemcsak azzal kell foglalkozni, hogyan kellene módosítani az alkotmányszöveget, hogyan kellene átalakítani egyes alkotmányos intézményeket, a köztársasági elnöktől az Alkotmánybíróságig, a választásoktól a jogalkotásig.

Az alkotmányos helyreállítás a jogi nézőpontnál szélesebb alkotmánypolitikai megközelítést igényel. Elsősorban azt a kérdést kell feltenni: milyen társadalmi cél érdekében nyúlunk hozzá az alkotmányos rendszerhez. Kulcskérdés, hogy milyen társadalmi feltételek mellett lehet tartós és széles körűen elfogadott alkotmányos változást elérni. E feltételek megteremtése pedig – a részvételiség fórumaitól a demokratikus nevelésig – nem külső körülmény, és nem pusztán civil vagy társadalmi feladat. Ez a kormányzat alkotmánypolitikai felelőssége.

Közjogi diagnózis – társadalmi problémák

Az alkotmányozás, alkotmánymódosítás tehát nem önmagában vett cél. Egy alkotmánymódosítás vagy akár egy új alkotmány önmagában nem több, mint egy lehetséges alkotmánypolitikai eszköz. Olyan eszköz, amely ráadásul egyetlen típusú választ képvisel: a jogalkotási típusú beavatkozás logikáját. Ezek az eszközök mind ugyanabba az irányba mutatnak: a közjogi szabályok átírásával akarnak megoldani egy problémát. Még inkább igaz ez az önmagában álló, pontszerű közjogi intézkedési javaslatokra, amelyek egy-egy intézményhez vagy szabályhoz nyúlnának hozzá. Például azokra az ötletekre, amelyek a köztársasági elnök közvetlen választására, az alkotmánybíráskodás Kúriába integrált modelljére vagy az arányos választási rendszer bevezetésére irányulnak.

Ha csak ezekről vitatkozunk, valójában szűken vett közjogi szakmai vitát folytatunk. Egyre inkább csak arról beszélünk: mit és hogyan lehet jogilag megcsinálni. A vita ilyenkor könnyen a közjogász szakma belügyévé szűkül, miközben háttérbe szorul a lényeg: milyen társadalmi problémára keresünk közös választ akkor, amikor alkotmányossági kérdésekről vitázunk.

Az embereknek ugyanis nem önmagában a választási rendszer többségi jellege fáj, más szóval az, hogy a rendszer erősen felnagyítja a győztes politikai oldal képviseletét, hanem az, hogy nem mindenki érzi úgy, hogy a hangja ugyanúgy számít. Nem önmagában a közvetett államfőválasztást érzik problémának, hanem azt, hogy a köztársasági elnök nem tudja hitelesen megjeleníteni a nemzet egységét. Nem önmagában az a baj, hogy a parlament választja az alkotmánybírákat, hanem az, hogy megrendült a bizalom abban, hogy a közhatalom fölött lehetséges független és pártatlan ellenőrzést gyakorolni. Nem önmagában az a baj, hogy a 2011-es Alaptörvényt egypárti politikai többség alkotta meg, hanem az, hogy emiatt sokan nem érzik közös normának, nem tudnak vele azonosulni. Ahogyan nem is önmagában az lenne a baj, ha a NER idején elkövetett visszaélések következmények nélkül maradnának, hanem az, hogy nem állna helyre a megrendült hitünk abban, hogy a közös normák valóban mindenkire egyformán érvényesek.

Ha így közelítjük meg a kérdéseket, világossá válik, hogy nem pusztán a közjogi szabályozás problémáival állunk szemben. Ezek nem egyszerűen elszigetelt közjogi hibák, és nem is csupán egymást erősítő intézményi zavarok. Az említett aspektusok is együtt egy mély és összetett társadalmi problémát jeleznek. A közjogi magyarázat persze ettől még fontos. Az alkotmányjogi szemüveg képes megmutatni, hogy milyen közjogi szerkezet vezetett az alkotmányosság ilyen meggyengüléséhez. Jól látható, hogy milyen intézményi logika tette lehetővé az eróziót. A választási rendszer a parlamentben felnagyította a győztes politikai erőt. A kétharmados alaptörvény-módosítási szabály ezt alkotmányozó többséggé emelte. Ez pedig lehetővé tette, hogy a kormányzat közjogi úton üresítse ki az alkotmányos garanciák jelentős részét.

Attól azonban, hogy tisztán látjuk a közjogi diagnózist, a társadalmi probléma még nem lesz azonos a közjogi szabályozás hibáival és hiányosságaival. És ezért nem is oldható meg pusztán közjogi intézkedésekkel, alkotmánymódosításokkal vagy akár egy új alkotmányszöveggel. Ami előttünk áll, az bizalmi, legitimációs, részvételi és alkotmányos kultúrát érintő probléma is egyben. Nemcsak a közjogi szabályozás sérült, hanem a bizalom, a közös azonosulás és a részvétel. Ez átfogó alkotmánypolitikai választ igényel.

Közjogi eszközök – alkotmánypolitikai válasz

Más szakpolitikákban talán könnyebb elgondolni, hogy komplex társadalmi kihívásokra nem egyetlen intézkedéssel, hanem összehangolt eszközök együttesével lehet válaszolni. Magától értetődőnek vesszük, hogy a megoldás többféle eszköz együtthatásától várható. Az oktatáspolitikában, az egészségpolitikában vagy a klímapolitikában talán könnyebben belátjuk, hogy szabályozás, intézményi koordináció, részvétel, ösztönzés, kommunikáció és szemléletformálás együtt adhat csak érdemi választ. Miért lenne más az alkotmánypolitika?

Az alkotmányosság terén sincs ez másképp, itt sem szűkíthetjük a gondolkodásunkat néhány közjogi-jogalkotási lépésre. A jogalkotási lépések is összetettek lehetnek, nem biztos, hogy mindenre ugyanabban a pillanatban és keretben kell választ adni. Elképzelhető például az is, hogy az alkotmánymódosítások és egy későbbi alkotmányozási folyamat különböző időtávokon épülnek egymásra. De a komplexitás főként abban áll, hogy a jogalkotási eszközöket más típusú alkotmánypolitikai eszközökkel kell összekapcsolni.

Tegyük fel, hogy az új kétharmados többség úgy dönt, hogy az egyik első lépést a független tisztségek autonómiáját helyreállító azonnali intézkedéseknek kell jelentenie. Úgy határoznak, hogy rögtön le kell váltani a Kúria elnökét, az Alkotmánybíróság elnökét, az Állami Számvevőszék elnökét stb. Tegyük fel, hogy a kormánytöbbség amellett dönt: a jogállami helyreállítás érdekében végigvisznek egy gyors, egypárti alaptörvény-módosítást. Ezeknek a jogi intézkedéseknek értelemszerűen súlyos alkotmányjogi vetületük van, alkotmányjogi dilemmák sorát vetik fel. Az elsődleges kérdés az, hogy mi fér bele a jogállamiság kereteibe. Társulhatnak-e egyáltalán ezekhez a közjogi lépésekhez olyan jogi feltételek és garanciák, amelyek biztosítják, hogy a jogállamiság helyreállítása maga is jogállami módon történjen? Ha igen, akkor melyek ezek? Milyen jogi keretek között mozdíthatók el olyan közjogi tisztségviselők, például bírói tisztségekből, akik jogállami sztenderdek szerint mandátumidejük lejárta előtt elmozdíthatatlanok? Ha az Alaptörvény elfogadásakor hiba volt, most miért fogadható el, ha az alkotmányos változásokhoz szükséges kétharmados támogatást csak egyetlen párt adja?

Ezekre a kérdésekre válaszul az alkotmányjogászok fordulhatnak a rendszerváltó alkotmánybírósági hagyományokhoz, elemezhetik a Velencei Bizottság által megállapított sztenderdeket, és felvázolhatnak jogi kereteket – az elmozdítások kritériumainak átláthatóságára, azok differenciált és arányos alkalmazására, az értékelés kormányzati befolyástól való mentességére, az alkotmányos funkciók folyamatos ellátottságának biztosítására irányuló szabályokat.

Az alkotmánypolitikai perspektívának azonban ennél tágabbnak kell lennie. Nem elégedhetünk meg azzal, ha pozitív választ tudunk adni a kérdésre, hogy létezik-e olyan jogi keret, és az milyen garanciális feltételekből áll össze, amely jogállami szempontból elfogadhatóvá teszi a helyreállító intézkedéseket. Ez még csak a kiindulópont – az alkotmánypolitikai kérdés ennél több. Nemcsak azt kell mérlegelnünk, hogy jogilag mi védhető, hanem azt is, hogy milyen környezetbe ágyazódik és milyen folyamatot indít el egy adott megoldás. Az eszközök típusa és időtávja szerint is komplex rendszerben kell gondolkodnunk. Következik-e további alkotmánymódosítás vagy átfogó alkotmányozás? Lehetővé válik-e a széles társadalmi részvétel? Az emberek számára érthetővé és követhetővé válik-e az egész folyamat? Megindul-e ezzel párhuzamosan a demokratikus nevelés és az alkotmányos kultúra tudatos erősítése? És persze végül az is, hogy mindez milyen konkrétabb eszközökkel valósulhat meg.

Alternatív közjogi forgatókönyvek és korlátaik

Több lehetséges út áll előttünk: a létező Alaptörvény gyors megtisztítása vagy egy új alkotmány elfogadása. Harmadik lehetőségként az is elképzelhető, hogy ezek eltérő időtávon követik egymást.

Nem alaptalan kérdésfeltevés, hogy van-e ma esély egyáltalán széles körű participációra, és olyan új alkotmány elfogadására, amely valóban széles körű támogatottságot élvez. Egy alkotmányjogi elemzés adhatja azt a választ, hogy ennek Magyarországon ma hiányzik a feltételrendszere. Egy alkotmánypolitikai koncepció azonban nem állhat meg ezen a ponton. Azt a kérdést is fel kell tennie, hogy mit tehet a kormányzat – nem elsősorban jogalkotási eszközökkel – ezeknek a feltételeknek a megteremtéséért.

Érvelhető alkotmányjogi álláspontként jelenik meg, hogy önmagában az egypárti kétharmad elegendő lehet az Alaptörvény olyan módosítására, ami abból kifejezetten a társadalmilag megosztó ideológiai elemeket távolítja el. Továbbmenve, más érvek alapján, ez a többség elég lehet az intézményrendszer olyan átalakításához, például közvetlen államfőválasztáshoz vagy az alkotmánybíráskodási modellváltáshoz, amely az egypárti kétharmados hatalom önkorlátozását célozza. Illetve magyarázható, hogy ugyanez a támogatottság kielégítő lehet azoknak a korlátoknak a kiiktatásához is, amelyek kétharmados követelményekkel blokkolhatják a felelős kormányzást. Közismerten ilyen a sarkalatos törvények túlságosan széles köre. Emiatt jelenleg olyan tárgykörökben is kétharmados döntési kényszer áll fenn, amelyek egy normalizált parlamenti működés mellett a kormányzati többség rendes politikai felelősségi körébe tartoznának.

Egy felelős alkotmánypolitikai válaszkeresés azonban nem elégedhet meg azzal a reménnyel, hogy egy így kialakuló alaptörvény-szövegnek esélye van arra, hogy idővel társadalmi legitimációt szerezzen magának. Ki kell térnie arra a kérdésre is, hogy a kormányzat milyen – elsősorban nem jogalkotási – eszközökkel kívánja előmozdítani ennek a közös elfogadhatóságnak és a társadalmi konszenzusnak a létrejöttét. Ide tartozik az olyan kormányzati kommunikáció, amely minden polgár számára átláthatóvá és érthetővé teszi az alkotmányos változások teljes folyamatát, lépéseit és azok indokait. Ide tartozik a széles körű társadalmi részvétel fórumainak és technikáinak kialakítása és megerősítése. És ide kell tartoznia a demokratikus nevelés tudatos fejlesztésének is.

Az alkotmánypolitikai mérleg

Mi következik ebből? Következik belőle, hogy fontos alkotmányjogi munkát is kell végezni: az alkotmányjogászok megrajzolhatják a lehetséges közjogi utakat és kidolgozhatják az egyes forgatókönyveket. Mit enged a kétharmad a kormányzópártnak? Milyen azonnali közjogi intézkedések hozhatók, milyen gyors módosítások képzelhetők el az Alaptörvény szövegében? Mi fér bele a jogállamiság kereteibe, és milyen garanciák mellett? Mi vihető végig, milyen időtávon és milyen technikával?

Az alkotmánypolitikai programban azonban ezek a közjogi változások csak az egyik pillért jelentik. A másik pillérben azzal is kell foglalkozni, hogyan jön létre a legitimációs, részvételi, bizalmi és alkotmányos kultúrát érintő feltételrendszer. A választási kampány egyik fontos tapasztalata, hogy az új kormánytöbbségtől nem idegenek az ilyen, részvételibb működésmódok. E feltételek nélkül a közjogi változások vagy nem lesznek tartósak, vagy a teljes politikai közösség továbbra sem fogja közös normájának érezni.

Ami tehát a szűkebb közjogi nézőpontból külső körülménynek tűnhet, az alkotmánypolitikai perspektívából magának a megoldásnak a része. Éppen ezért a közjogi utak közötti választás sem dönthető el önmagában közjogi mérlegen. Nem elég azt nézni, hogy egy adott megoldás alkotmányjogilag mennyire védhető, gyors, koherens vagy kockázatos. Azt is nézni kell, hogy milyen legitimációs, részvételi, bizalmi és alkotmányos kultúrát érintő feltételekkel és intézkedésekkel kapcsolódik össze. Aligha vethető el a széles körű részvételre épülő alkotmányozás lehetősége pusztán azért, mert jelenleg még nem látható világosan a megvalósítás feltételrendszere. Ugyanígy nem elégedhetünk meg az egypárti alkotmánymódosításokkal sem, ha azok mellől hiányoznak a társadalmi elfogadottságot megalapozó biztosítékok. Mindez végső soron a kormányzat alkotmánypolitikai felelőssége.

A szerző az ELTE ÁJK Alkotmányjogi Tanszékének oktatója.

Forrás